Pârâtul în contenciosul administrativ: istoria romanțată a unei brambureli judiciare

Rezumat

Contenciosul administrativ român se remarcă prin lipsa unei unități de opinii asupra chestiunii calității procesuale pasive și, totodată, prin existența unei cutume înrădăcinate – posibilitatea chemării în judecată a organului emitent al actului administrativ, ca unic pârât, – cutumă lipsită în prezent de un fundament legal expres. Pornind de la aceste premise, studiul urmărește la nivel conceptual, dar și din perspectivă diacronică, evoluția „pârâtului” în contenciosul administrativ, concluzionând că se impune abandonarea cutumei arătate.

Calitatea procesuală pasivă a organului emitent, chiar lipsit de personalitate juridică, a fost justificată de recunoașterea pe cale doctrinară a teoriei capacității juridice restrânse (sau de drept administrativ), dezvoltată de profesorul Ilie Iovănaș cu jumătate de secol în urmă. Această teorie a fost precedată însă de o succesiune de reglementări, opinii doctrinare și soluții jurisprudențiale care, la o analiză atentă, mai degrabă au contrazis-o decât să o fundamenteze.

Astfel, încă din perioada interbelică s-a realizat distincția între organele administrative cu personalitate juridică și cele fără personalitate juridică, concluzia generală fiind aceea că personalitatea juridică este singurul temei al calității procesuale pasive. În lipsa acesteia, organele administrative (sau, mai exact persoanele fizice care ocupau funcția de conducere în cadrul acestora) nu puteau sta în justiție decât ca reprezentante ale persoanei juridice de drept public – statul, unitățile administrativ-teritoriale, stabilimentele publice. Dar, chiar și în contextul politico-juridic creat de Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice și persoanele juridice și de Legea nr. 1/1967 a contenciosului administrativ, calitatea procesuală pasivă era indisolubil legată de personalitatea juridică a unei entități de drept public, căci indiferent de pretenția formulată de reclamant, cel puțin unul dintre pârâți trebuia să fie persoană juridică: în măsura în care organul emitent al actului atacat nu avea personalitate juridică, el putea sta în justiție numai în coparticipare procesuală cu persoana juridică care-i asigura condițiile de existență (deci de care depindea din punct de vedere patrimonial). Mai mult, în ipoteza existenței unui petit în despăgubiri, coparticiparea procesuală era necesară întrucât, din punct de vedere juridic, este de neconceput ca o entitate fără patrimoniu propriu să poată fi obligată judiciar la satisfacerea unei pretenții patrimoniale formulate de un alt subiect de drept.

În concluzie, la momentul creării ei, teoria capacității juridice restrânse a fost dezvoltată de profesorul Ilie Iovănaș, pentru a fundamenta suficiența conceptului de capacitate administrativă (parte a capacității juridice, alături de cea civilă) pentru justificarea calității procesuale pasive a organului emitent.

Odată însă cu schimbările politico-juridice din anul 1989, primplanul este ocupat subit de conceptul de unitate administrativ-teritorială, persoană juridică de drept public cu patrimoniu propriu, organele administrative fiind, concomitent, „depersonalizate” (private de personalitatea lor juridică) prin regândirea lor conceptuală. Cu toate acestea, pentru a justifica calitatea procesuală pasivă a organului emitent, doctrina și jurisprudența utilizează în continuare teoria capacității administrative (restrânse), introducerea conceptului de autoritate administrativă/publică prin legile succesive în materie de contencios administrativ facilitând păstrarea acestei cutume nefericite.

În prezent, temeiul juridic pe care doctrina îl utilizează pentru a fundamenta legal teoria capacității administrative, este legat de noțiunea de autoritate publică, așa cum este ea definită de art. 2 alin. (1) lit. b) Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, și apoi utilizată în cuprinsul prevederilor art. 1 și 13 din același act normativ. Această construcție teoretică este cel puțin discutabilă: pe de o parte, noțiunea este una incoerentă, în sine o sursă de ambiguitate, căci asimilează în mod nejustificat (și nefundamentat) o entitate cu personalitate juridică deplină (de drept privat) uneia fără personalitate juridică (de drept public), zădărnicind din fașă orice încercare de a face ordine în această materie. Pe de altă parte, insuficiența acestei noțiuni rezultă din faptul că ea nu tranșează toate situațiile în care, în practică, ar apărea nevoia determinării organul emitent al unui act administrativ.

În consecință, ținând cont de faptul că orice tip de capacitate, indiferent de faptul că ar fi una de drept material ori procesual, nu poate exista, la nivel teoretic, în afara personalității juridice, căci fiecare capacitate „specială” constituie doar o parte a capacității juridice (generale), și de faptul că orice fel de excepție în materie de capacitate trebuie să fie expres prevăzută de lege (una de procedură, în cazul capacității de a sta în fața instanței de contencios administrativ, ca pârât), cu siguranță singura soluție teoretic corectă și practic lipsită de riscuri pentru reclamant ar fi aceea ca, indiferent de pretenția concretă a acestuia în instanță, calitate procesuală pasivă să aibă persoana juridică de drept public al cărei organ a emis actul ilegal, respectiv are competența să soluționeze cererea reclamantului. Această soluție este în acord și cu respectarea principiului securității raporturilor juridice (claritatea și previzibilitatea dreptului), mai ales că însăși persoanei juridice de drept public i se poate recunoaște calitatea de autoritate emitentă. Această soluție se întemeiază, pe de o parte, pe prevederile Codului civil (art. 218, 219, 221) care, dobândind aplicabilitate în materia contenciosului administrativ în temeiul art. 28 din Legea nr. 554/2004 și asimilând din anumite puncte de vedere persoana juridică de drept public cu cea de drept privat, supun regulilor mandatului raporturile dintre persoana juridică și organele sale, iar, pe de altă parte, pe cele ale Codului administrativ, dat fiind faptul că noțiunea de capacitate administrativă a dobândit astăzi, prin art. 5 lit. o) din O.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, o cu totul altă semnificație.