Studii

Pârâtul în contenciosul administrativ: istoria romanțată a unei brambureli judiciare

Ovidiu PODARU, Andreea-Carla LOGHIN^*

Acest studiu a fost inițial susținut sub titlul „Un trio imposibil: Codul administrativ, capacitatea administrativă (restrânsă) și calitatea procesuală pasivă în contenciosul administrativ”, la Conferința bienală de la Timișoara (6-7 noiembrie 2020), la Secțiunea Drept public (Contenciosul constituțional și contenciosul administrativ – garanții juridice ale respectării drepturilor și libertăților fundamentale). Concluziile preliminare susținute acolo au fost însă parțial modificate ulterior, prin reinterpretarea unor surse doctrinare găsite și prelucrate între timp de d-ra Andreea-Carla Loghin, a cărei contribuție la această formă finală a studiului este, astfel, una substanțială (n. Ov.P.).

Rezumat: Contenciosul administrativ român se remarcă prin lipsa unei unități de opinii asupra chestiunii calității procesuale pasive și, totodată, prin existența unei cutume înrădăcinate – posibilitatea chemării în judecată a organului emitent al actului administrativ, ca unic pârât, – cutumă lipsită în prezent de un fundament legal expres. Pornind de la aceste premise, studiul urmărește la nivel conceptual, dar și din perspectivă diacronică, evoluția „pârâtului” în contenciosul administrativ, concluzionând că se impune abandonarea cutumei arătate.

Calitatea procesuală pasivă a organului emitent, chiar lipsit de personalitate juridică, a fost justificată de recunoașterea pe cale doctrinară a teoriei capacității juridice restrânse (sau de drept administrativ), dezvoltată de profesorul Ilie Iovănaș cu jumătate de secol în urmă. Această teorie a fost precedată însă de o succesiune de reglementări, opinii doctrinare și soluții jurisprudențiale care, la o analiză atentă, mai degrabă au contrazis-o decât să o fundamenteze.

Astfel, încă din perioada interbelică s-a realizat distincția între organele administrative cu personalitate juridică și cele fără personalitate juridică, concluzia generală fiind aceea că personalitatea juridică este singurul temei al calității procesuale pasive. În lipsa acesteia, organele administrative (sau, mai exact persoanele fizice care ocupau funcția de conducere în cadrul acestora) nu puteau sta în justiție decât ca reprezentante ale persoanei juridice de drept public – statul, unitățile administrativ-teritoriale, stabilimentele publice. Dar, chiar și în contextul politico-juridic creat de Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice și persoanele juridice și de Legea nr. 1/1967 a contenciosului administrativ, calitatea procesuală pasivă era indisolubil legată de personalitatea juridică a unei entități de drept public, căci indiferent de pretenția formulată de reclamant, cel puțin unul dintre pârâți trebuia să fie persoană juridică: în măsura în care organul emitent al actului atacat nu avea personalitate juridică, el putea sta în justiție numai în coparticipare procesuală cu persoana juridică care-i asigura condițiile de existență (deci de care depindea din punct de vedere patrimonial). Mai mult, în ipoteza existenței unui petit în despăgubiri, coparticiparea procesuală era necesară întrucât, din punct de vedere juridic, este de neconceput ca o entitate fără patrimoniu propriu să poată fi obligată judiciar la satisfacerea unei pretenții patrimoniale formulate de un alt subiect de drept.

În concluzie, la momentul creării ei, teoria capacității juridice restrânse a fost dezvoltată de profesorul Ilie Iovănaș, pentru a fundamenta suficiența conceptului de capacitate administrativă (parte a capacității juridice, alături de cea civilă) pentru justificarea calității procesuale pasive a organului emitent.

Odată însă cu schimbările politico-juridice din anul 1989, primplanul este ocupat subit de conceptul de unitate administrativ-teritorială, persoană juridică de drept public cu patrimoniu propriu, organele administrative fiind, concomitent, „depersonalizate” (private de personalitatea lor juridică) prin regândirea lor conceptuală. Cu toate acestea, pentru a justifica calitatea procesuală pasivă a organului emitent, doctrina și jurisprudența utilizează în continuare teoria capacității administrative (restrânse), introducerea conceptului de autoritate administrativă/publică prin legile succesive în materie de contencios administrativ facilitând păstrarea acestei cutume nefericite.

În prezent, temeiul juridic pe care doctrina îl utilizează pentru a fundamenta legal teoria capacității administrative, este legat de noțiunea de autoritate publică, așa cum este ea definită de art. 2 alin. (1) lit. b) Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, și apoi utilizată în cuprinsul prevederilor art. 1 și 13 din același act normativ. Această construcție teoretică este cel puțin discutabilă: pe de o parte, noțiunea este una incoerentă, în sine o sursă de ambiguitate, căci asimilează în mod nejustificat (și nefundamentat) o entitate cu personalitate juridică deplină (de drept privat) uneia fără personalitate juridică (de drept public), zădărnicind din fașă orice încercare de a face ordine în această materie. Pe de altă parte, insuficiența acestei noțiuni rezultă din faptul că ea nu tranșează toate situațiile în care, în practică, ar apărea nevoia determinării organul emitent al unui act administrativ.

În consecință, ținând cont de faptul că orice tip de capacitate, indiferent de faptul că ar fi una de drept material ori procesual, nu poate exista, la nivel teoretic, în afara personalității juridice, căci fiecare capacitate „specială” constituie doar o parte a capacității juridice (generale), și de faptul că orice fel de excepție în materie de capacitate trebuie să fie expres prevăzută de lege (una de procedură, în cazul capacității de a sta în fața instanței de contencios administrativ, ca pârât), cu siguranță singura soluție teoretic corectă și practic lipsită de riscuri pentru reclamant ar fi aceea ca, indiferent de pretenția concretă a acestuia în instanță, calitate procesuală pasivă să aibă persoana juridică de drept public al cărei organ a emis actul ilegal, respectiv are competența să soluționeze cererea reclamantului. Această soluție este în acord și cu respectarea principiului securității raporturilor juridice (claritatea și previzibilitatea dreptului), mai ales că însăși persoanei juridice de drept public i se poate recunoaște calitatea de autoritate emitentă. Această soluție se întemeiază, pe de o parte, pe prevederile Codului civil (art. 218, 219, 221) care, dobândind aplicabilitate în materia contenciosului administrativ în temeiul art. 28 din Legea nr. 554/2004 și asimilând din anumite puncte de vedere persoana juridică de drept public cu cea de drept privat, supun regulilor mandatului raporturile dintre persoana juridică și organele sale, iar, pe de altă parte, pe cele ale Codului administrativ, dat fiind faptul că noțiunea de capacitate administrativă a dobândit astăzi, prin art. 5 lit. o) din O.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, o cu totul altă semnificație.

Cuvinte cheie: contencios administrativ, organ emitent, calitate procesuală pasivă, unitate administrativ-teritorială, capacitate administrativă (restrânsă), autoritate publică, personalitate juridică.

 

The defendant in the administrative litigation: a romanticized TALE of a judicial stampede

Abstract: The Romanian administrative litigation is distinguished by the lack of unity of opinion on the passive procedural quality and, at the same time, by the existence of an ingrained custom – the possibility of suing the issuing body of the administrative act, as the sole defendant, – a custom currently lacking a particular legal basis. Starting from these premises, the study investigates at a conceptual level and from a diachronic perspective, the evolution of the defendant” in the administrative litigation, concluding that it is necessary to abandon the described custom.

The passive procedural quality of the issuing body, even without legal personality, was justified by the doctrinal recognition of the theory of restricted legal capacity (or administrative law capacity) developed by Professor Ilie Iovănaș half a century ago. However, this theory was preceded by a succession of regulations, doctrinal opinions, and jurisprudential solutions, which, on careful analysis, contradicted it rather than substantiate it.

Thus, since the interwar period, a distinction has been made between administrative bodies with legal personality and those without legal personality, the general conclusion being that legal personality is the only basis for passive procedural quality. In its absence, the administrative bodies (or, more precisely, the natural persons who held the leading position within them) could stand in court only as representatives of the legal person under public law – the state, the administrative-territorial units, the public establishments. But, even in the political-legal context created by Decree no. 31/1954 regarding natural and legal persons and by Law no. 1/1967 of the administrative contentious, the passive procedural quality was inextricably linked to the legal personality of a public law entity, because regardless of the claim made by the plaintiff, at least one of the defendants had to be a legal entity: insofar as the issuing body the defendant did not have legal personality, it could stand trial only in procedural co-participation with the legal person who ensured its existence (the one that which it depended from a patrimonial point of view). Moreover, in the event of the existence of an appeal for damages, procedural co-participation was necessary because, from a legal point of view, it is inconceivable that an entity without its own patrimony could be legally obliged to satisfy a patrimonial claim made by another legal subject.

In conclusion, at the time of its creation, the theory of restricted legal capacity was developed by Proffessor Ilie Iovănaș to substantiate the sufficiency of the concept of administrative capacity (part of legal capacity, along with the civil one) to justify the passive procedural quality of the issuing body.

However, with the political-legal changes of 1989, the foreground is suddenly occupied by the concept of unitary local authority a legal person under public law having its own patrimony, the administrative bodies being, at the same time, “depersonalized” (deprived of their legal personality) by their conceptual rethinking. However, in order to justify the passive procedural quality of the issuing body, the doctrine and the jurisprudence are continuing to use the theory of (restricted) administrative capacity, introducing the concept of administrative/public authority through successive laws on administrative litigation facilitating the preservation of this unfortunate custom.

Currently, the legal basis that the Romanian doctrine uses to legally substantiate the theory of administrative capacity is related to the notion of public authority, as it is defined by art. 2 para. (1) letter b) of Law no. 554/2004 of the administrative contentious, and then used in the provisions of art. 1 and 13 of the same normative act. This theoretical construction is at least debatable: on the one hand, the notion is incoherent, a source of ambiguity in itself because it unjustifiably (and unfoundedly) assimilates an entity with full legal personality (private law) to one without legal personality (public law), ruining any attempt to bring order in this matter. On the other hand, the inadequacy of that concept results from the fact that it does not resolve all the situations in which, in practice, there would be a need to determine the issuing body of an administrative act.

Consequently, taking into account the fact that any type of capacity, regardless of whether it is a material or procedural law, cannot exist, in theory, outside the legal personality, because each type of capacity is only a part of the juridical capacity (general), and the fact that any exception to this capacity must be expressly provided for by law (a procedural one, in the case of the capacity to stand as a defendant before the administrative court), it is undoubted that the only solution theoretically correct and practically risk-free for the plaintiff would be that, regardless of their concrete claim in court, the legal person of public law whose body issued the illegal act, the one that has the power to resolve the plaintiff’s claim must havepassive procedural capacity . This solution is also in line with the principle of security of legal relations (clarity and predictability of the law), especially since a legal person under public law can be recognized as issuing authority. This solution is based, on the one hand, on the provisions of the Romanian Civil Code (art. 218, 219, 221) which, acquiring applicability in the matter of administrative contentious pursuant to art. 28 of Law no. 554/2004 and assimilating from specific points of view the legal person of public law with that of private law, subjecting to the rules of the mandate the relations between the legal person and its bodies, and, on the other hand, those of the Romanian Administrative Code, given that the notion of administrative capacity acquired today, through art. 5 letter o) of the Romanian Administrative Code has an entirely different meaning.

Keywords: administrative litigation, issuing body, passive procedural quality, administrative-territorial unit, restricted legal capacity, public authority, legal personality.

Cuprins

I.          Un prezent plin de îndoieli. Și o cutumă apărută parcă de nicăieri 11

II.         Sursele teoriei capacității procesuale restrânse: o incursiune în trecut 17

A.         Perioada interbelică: prevalența fondului asupra formei (procedurii) 18

B.         Organizarea administrativ-teritorială socialistă și teoria „capacității administrative restrânse” 21

1. Capacitatea administrativă și cea de drept civil – cele două fațete ale personalității juridice  22

2. Capacitatea administrativă și teoria coparticipării procesuale în contenciosul administrativ  25

III.        Metamorfoza contextului politico-juridic și adaptarea teoriei la noile împrejurări 29

A.         O schimbare de decor. 30

B.         Justificarea legală actuală a teoriei capacității administrative și o critică a acesteia  33

1. Noțiunea de „autoritate publică” 33

2. Critica acestei teorii 38

IV.        Cum arată viitorul? 42

A.         Un punct de cotitură. 42

B.         Calitatea procesuală pasivă în contenciosul administrativ și cei trei piloni ai săi 44

1. Codul civil 44

2. Codul de procedură civilă. 46

3. Codul administrativ. 49

V.         În loc de concluzii 53

 

 

 

I.              Un prezent plin de îndoieli. Și o cutumă apărută parcă de nicăieri

Câte capete, atâtea păreri, spune o vorbă din popor. Iar în drept, adesea caracterizat prin relativitate, zicala este cu atât mai adevărată, căci rareori jurisprudența este unitară, atunci când apare o chestiune juridică nouă. De regulă însă, după pronunțarea unor hotărâri greșite, cu timpul, orientările deviante sunt abandonate și soluția juridică corectă se cristalizează treptat. Însă o problemă juridică comună (cum e aceea a stabilirii pârâtului într-un anumit tip de litigiu) să se afle chiar și după un secol de jurisprudență într-o incertitudine dătătoare de fiori, cu o tendință de generalizare a unei soluții contrare legii … asta într-adevăr este rarisim.

Stabilirea pârâtului într-un litigiu de contencios administrativ, un lucru nu tocmai facil, reprezintă una dintre acele probleme de drept clădite în timp pe nisipuri mișcătoare:

Pentru anularea unui act administrativ emis de organul X, este logic să fie chemat în judecată chiar organul X? E logic, dar nu e sigur! Iar pentru a obține despăgubiri, este suficient ca cererea să fie formulată împotriva unei persoane juridice de drept public? În teorie da, dar nu se știe dacă, în cele din urmă, acțiunea va fi considerată admisibilă! Sisteme politice și concepții juridice s-au tot configurat și destructurat în jur, reglementări generale și speciale s-au tot adoptat și abrogat succesiv, însă problema a rămas: pe cine trebuie să cheme în judecată particularul vătămat printr-un act administrativ ori prin refuzul unei autorități de a-i soluționa o cerere? Întrebarea poate fi privită și ca un subtil puzzle teoretic, dar pentru reclamantul presat de timp (căci termenele reglementate în această materie sunt, uneori, injust de scurte) este mult mai mult de atât: alegerea greșită îi atârnă deasupra capului ca o veritabilă sabie a lui Damocles, căci un cadru procesual greșit alcătuit reprezintă un fine de neprimire pentru acțiunea în contencios administrativ. Și cine stabilește ce este legal și ce nu, cu privire la o problemă juridică de maximă relativitate? Totul depinde de concepția judecătorului, însă atunci când acesta își dezvăluie orientarea, (cu ocazia pronunțării, așadar), este, deja, mult prea târziu...

Toți cei care au trecut printr-o asemenea situație (re)simt nevoia unei soluții raționale și predictibile. Pentru asta însă, după o succintă (dar exactă) radiografiere a prezentului este necesară sondarea surselor acestuia, pentru că numai așa putem înțelege ce anume s-a „defectat” în materie, în ce moment și cum ar trebui reparat.

Pentru cei familiarizați, măcar într-o oarecare măsură, cu tiparul acțiunii în contenciosul administrativ, este notorie azi uzanța de a formula (sau de a vedea formulat) petitul de anulare a actului administrativ nelegal în contradictoriu cu organul emitent[1] al acestuia. Astfel, se ajunge ca primarul, consiliul local[2], consiliul județean, un prefect ori un ministru să fie chemați în instanță în calitate de pârâți de către particularul vătămat în dreptul sau interesul său legitim.

Însă dacă acum douăzeci de ani această situație se reducea la litigiile de contencios administrativ îndreptate împotriva organelor administrative „tradiționale” (de principiu cele enumerate mai sus), ulterior, un observator atent a putut fi martorul unei continue extinderi a acestui tipar procesual, ajungându-se în prezent ca particularul să trebuiască să formuleze acțiunea (cu riscul, în cazul nerespectării regulii, de a și-o vedea declarată inadmisibilă) nu cu universitatea, bunăoară, ci cu rectorul sau senatul acesteia; nu cu inspectoratul școlar județean, ci cu inspectorul care îl conduce, ajungându-se, în situații de o complexitate deosebită chiar pentru un bun cunoscător al organizării administrative, ca reclamantul să trebuiască să-l scoată din uriașul „joben” al unei primării de municipiu pe … directorul serviciului de resurse umane(!), în cazul în care pretinde anularea unui act administrativ semnat de acesta. Practic, noțiunea de „emitent” ajunge azi să se identifice, de cele mai multe ori, cu aceea de semnatar al actului administrativ.

Această abordare are însă două mari neajunsuri. Primul – acela că nu-i putem găsi nicicum un fundament legal aplicabil în toate situațiile; al doilea, – că acești „emitenți” nu au personalitate juridică, și, prin urmare, pare destul de dificil de acceptat calitatea lor de pârâți într-un litigiu.

O apărare în acest sens este formulată constant de către autoritățile publice în litigiile având ca obiect anularea unui act administrativ nelegal. La fel de constant însă, instanțele o înlătură: argumentul utilizat de acestea este în sensul că lipsa personalității juridice este irelevantă în contenciosul administrativ, fiind suplinită de o capacitate administrativă (restrânsă[3]) de natură să confere acestor organe emitente un soi de calitate procesuală pasivă specială[4], limitată la sfera litigiilor de contencios administrativ. Observăm că noțiunea de capacitate administrativă a fost preluată și în doctrină[5], fără a avea însă un fundament legal expres. Căci nici la începuturile acestei teorii și nici în prezent nu există o prevedere expresă care să impună fără echivoc chemarea în judecată a organului emitent[6].

Prin urmare, dacă pornim de la premisa că sursa obligativității chemării în judecată a emitentului o reprezintă un principiu format pe cale cutumiară (chiar dacă a pornit de la interpretarea corelată a anumitor texte de lege care nu se potrivesc perfect), devine imperativ studiul fundamentelor sale căci, la o simplă observație, consecințele acestuia sunt, în majoritatea lor covârșitoare, negative. Astfel, una dintre acestea o reprezintă multiplicarea, adesea exagerată, a numărului pârâților[7], fapt de natură a crea adesea serioase dificultăți pentru particularul care intenționează să se adreseze instanței de judecată. Contenciosul administrativ devine astfel un veritabil „hățiș” judiciar din care e aproape imposibil de ieșit, mai ales dacă reclamantul are și o pretenție cu conținut patrimonial (despăgubirile), când, între pârâți va figura obligatoriu și persoana juridică de drept public, având personalitate juridică și patrimoniu propriu[8], al cărei organ administrativ a emis actul atacat.

Or, această multiplicare a pârâților, aducând cu sine multă incertitudine pentru particularul necunoscător al tuturor raporturilor din cadrul administrației, afectează însăși substanța dreptului său de acces la justiție. Căci necesitatea chemării în judecată a tuturor actorilor emiterii actului administrativ este de natură să descurajeze particularul în inițierea unui demers în justiție mai ales atunci când acesta se trezește în mijlocul unei dileme: să aleagă mai degrabă riscul de a-și vedea acțiunea respinsă ca inadmisibilă pe motivul că vreunul dintre pârâți nu a fost chemat în judecată sau, dimpotrivă, să îi cheme pe toți cu riscul de a achita cheltuieli inutile de judecată (adesea într-un cuantum deloc neglijabil)[9]? Și asta în situația fericită în care reclamantul este un bun cunoscător al realităților contenciosului administrativ și realizează existența unei asemenea dileme!

Există, așadar, o justificare teoretică și legală a acestei situații? Și, dacă ea nu s-ar mai justifica în prezent, cum putem schimba lucrurile?

II.            Sursele teoriei capacității procesuale restrânse: o incursiune în trecut

Așadar, teoria deja de notorietate în contenciosul administrativ este în sensul că organul emitent al actului administrativ nelegal poate (și trebuie!) să stea în calitate de pârât în justiție, fiindu-i atribuită doctrinar și jurisprudențial o capacitate administrativă (restrânsă). Însă pentru a înțelege justificarea acestui concept, trebuie să ne întoarcem înapoi în timp, pentru a-i regăsi sursa.

A.             Perioada interbelică: prevalența fondului asupra formei (procedurii)

Cu mult timp înainte de definirea conceptului de capacitate administrativă de către profesorul I. Iovănaș în manualul său dedicat dreptului administrativ, din anul 1977, (concept pe care se centrează prezentul studiu), doctrina a fost preocupată de problema capacității procesuale în litigiile având ca obiect anularea actelor administrative nelegale.

Astfel, art. 5 alin. (2) din Legea nr. 151/1925 pentru contenciosul administrativ prevedea că, în cauzele supuse acestei legi „se vor cita reclamantul și autoritatea administrativă a cărei decizie se atacă [s.n.]”. În considerarea acestei prevederi, reputați autori din acea perioadă s-a exprimat însă în sensul că în procese nu puteau să aibă calitatea de pârât decât organele administrative cu personalitate juridică[10].

Interpretând la rândul lor acest text de lege, autorii postbelici citați[11] au apreciat că de la regula conturată doctrinar în sensul arătat mai sus se admiteau totuși două excepții, și anume, pe de o parte, în cazul autorităților comunale, municipale și județene, iar pe de altă parte, în cazul ministerelor. Aceste organe nu aveau, potrivit legii lor de organizare, personalitate juridică și, prin urmare, dacă autoritățile mai sus amintite nu aveau capacitate procesuală ca organe emitente, în schimb acestea aveau posibilitatea de a sta în justiție în reprezentarea comunelor, municipiilor, județelor, ori, după caz, a statului – care aveau personalitate juridică, potrivit reglementărilor de la vremea respectivă[12].

La o analiză mai atentă însă, situațiile expuse nu sunt veritabile excepții de la regulă. Iată, însă, mai întâi, un pasaj preluat integral din lucrarea Profesorului Rarincescu:

„În ce privește citarea Statului și a Ministerelor, legea contenciosului nu cuprinde nicio dispozițiune, neprezentând de altfel din punct de vedere logic nicio dificultate. Totuși din cauza unui text de lege, și anume a art. 10 din legea de organizare a ministerelor dela 2 August 1929, s`a produs la un moment dat o interpretare jurisprudențială excesiv de formalistă, care de altfel a fost părăsită repede. Acel articol are cuprinderea următoare: «Ministerele reprezintă interesele generale ale Statului, ce le sunt atribuite prin prezenta lege. Ele nu au personalitate juridică proprie; pot totuși sta în justiție și încheia acte juridice în numele Statului și pentru Stat». Această dispozițiune este în fond o dispozițiune inutilă, dar tocmai pentrucă este inutilă a dat naștere la interpretări defectuoase. În adevăr, Statul este o persoană juridică, după cum persoane juridice sunt și județul, comuna sau stabilimentele publice, și ca atare nu poate să intervină în vieața juridică decât prin organele lui. Ori ministerele nu sunt altceva decât organele de conducere ale Statului și ca atare, fiecare în sfera lor de atribuțiuni reprezintă Statul, care singur, are ca atare personalitate juridică. Interpretând această dipozițiune a legii din 1929, Curtea de Casație, secțiunea III, a respins o acțiune pe motivul că ar fi fost rău sau neregulat îndreptată direct contra Ministerului, trebuind a fi fost îndreptate contra Statului, prin reprezentantul său legal, Ministerul cutare, etc.[13] ceea ce constituie un exces de formalism, prin nimic justificat. Asupra acestei deciziuni de altfel s`a revenit în complet de divergență[14]”.

Sunt trei concluzii extrem de importante care se pot desprinde din acest text și din jurisprudența citată, la o analiză mai atentă:

a) calitatea procesuală pasivă este legată de personalitatea juridică: în lipsa acesteia din urmă, organele administrative sunt doar reprezentante, în justiție, ale persoanelor juridice de drept public, tot așa cum, în planul dreptului material (administrativ) ele exercită atribuțiile care materializează capacitatea juridică a persoanei morale în cauză;

b) calitatea de reprezentant al unui asemenea organ administrativ poate fi indicată expres în acțiune ori poate fi subînțeleasă; în orice caz, o acțiune în contenciosul administrativ nu poate fi respinsă ca inadmisibilă pe motivul neindicării exprese a calității autorității pârâte de reprezentant al statului ori unității administrativ-teritoriale, o soluție contrară fiind „excesiv de formalistă”, trebuind „părăsită repede”. Altfel spus, ceea ce contează cu adevărat este fondul litigiului, respectiv raportul juridic administrativ stabilit prin legea aplicabilă, iar nu indicarea formală a acestui raport (de mandat), de către reclamant în cuprinsul acțiunii sale;

c) în fine, nu se poate susține că reprezentatul legal al persoanei juridice de drept public ar fi un organ administrativ lipsit de personalitate juridică. Sintagma „citarea se face în persoana reprezentantului” trebuie interpretată în sensul că persoana fizică ocupantă a funcției de conducere (ministru, primar, președinte, rector etc.) reprezintă în justiție această persoană juridică.

Iată, deci, o concepție perfect coerentă, închegată, asupra personalității juridice în dreptul administrativ și a calității procesuale pasive în litigiile de contencios. La acel moment legislația, relativ similară celei în vigoare azi, era clară: aveau personalitate juridică statul, unitățile administrativ-teritoriale și stabilimentele publice; organele administrative (ale acestora) nu erau recunoscute ca persoane juridice.

B.             Organizarea administrativ-teritorială socialistă și teoria „capacității administrative restrânse”

„Penuria” specifică statului socialist centralizat a devenit vizibilă și în fața instanțelor de contencios administrativ: erau prea puțini curajoși gata să dea piept cu organele de stat și de partid. Cu toate acestea, s-au adunat suficiente spețe încât doctrina și jurisprudența să-și poată pune problema calității procesuale pasive în această materie. Teoria capacității de drept administrativ a fost creată, în planul dreptului material prin raportare la capacitatea de drept civil (și la noțiunea, mai largă, de personalitate juridică) – (1), respectiv, în plan procesual, la teoria coparticipării procesuale în contenciosul administrativ (2).

1.             Capacitatea administrativă și cea de drept civil – cele două fațete ale personalității juridice

Analizând modul în care a luat naștere teoria care ne preocupă, trebuie să pornim de la noțiunea de personalitate juridică. Reglementarea acesteia, în vigoare la momentul dezvoltării teoriei expuse, o reprezenta Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice și la persoanele juridice[15], ale cărui prevederi, așa cum vom arăta, ar fi fost în măsură să fundamenteze ideea potrivit căreia personalitatea juridică era la acel moment o condiție pentru a sta în judecată în calitate de pârât.

În acest sens, art. 26 din decret[16] realiza o enumerare clară a entităților calificate ca persoane juridice. Potrivit lit. a) din acest text legal, erau persoane juridice, pe de o parte, organele locale ale puterii de stat, organele centrale locale ale administrației de stat și, pe de altă parte, celelalte instituții de stat –acestea din urmă doar în măsura în care aveau un plan de cheltuieli și dreptul de a dispune independent de creditele bugetare. Decretul realiza o distincție între situația organelor administrative, pe de o parte, și cea a celorlalte instituții de stat, pe de altă parte. În esență, regula o constituia recunoașterea personalității juridice a organelor administrative, fără alte condiții, dar și a altor instituții de stat, în măsura în care acestea din urmă dispuneau de un patrimoniu propriu.

Apoi, art. 37, tratând raporturile dintre stat și organele sale administrative sau, după caz, celelalte instituții etatice statua că „Statul nu răspunde pentru obligațiile organelor și celorlalte instituții de stat, ale întreprinderilor și organizațiilor economice de stat, precum și ale oricăror alte organizații socialiste de stat, dacă ele sînt persoane juridice”. Așadar, ideea care se desprinde din textul legal este simplă – dacă organele administrative, respectiv instituțiile de stat au personalitate juridică, atunci pentru propriile acte vor răspunde ele însele[17]; dacă însă nu sunt persoane juridice, atunci va răspunde statul pentru actele și faptele acestora. Ce putem deduce din aceste idei coroborate este că, dacă s-ar fi ajuns în instanță, pârâtul trebuia întotdeauna să aibă personalitate juridică pentru a fi putut răspunde. Aplicarea în plan procesual a textului determină astfel chemarea în judecată (i) fie a organului administrativ cu personalitate juridică, (ii) fie a Statului, atunci când s-ar fi încălcat o obligație de către celelalte instituții fără personalitate juridică.

În fine, importante sunt și prevederile art. 35 și art. 36 din același decret[18], ce reglementează raporturile dintre persoana juridică și organele sale de conducere, raporturi întemeiate în esență pe ideea de mandat, așa încât actele ori faptele acestor organe erau considerate actele ori faptele persoanei juridice înseși. Dar decretul amintit nu făcea, la acea dată, distincția între persoana juridică de drept public și persoana juridică de drept privat. Noțiunea de personalitate juridică era înțeleasă astfel ca un concept unitar aplicabil ambelor categorii.

Însă aceste prevederi și acest regim unitar al personalității juridice constituie totodată și una dintre sursele de ambiguitate căci, așa cum am remarcat, în acel context legislativ organul administrativ avea personalitate juridică, fiind, deci, el însuși persoană juridică! Dacă însă am face un exercițiu de imaginație și am înlocui, în textele art. 35 și 36 antemenționate, termenul de „persoană juridică” cu cel de „organ administrativ”, s-ar putea ca rezultatul să fie bulversat: „raportul dintre organul administrativ și organele sale” constituie, în mod cert, o asociere de termeni generatoare de confuzie.

Dezvoltând teoria capacității administrative și a personalității juridice, prof. I. Iovănaș a văzut această capacitate „specială” ca parte a conceptului mai larg de capacitate juridică. În manualul de drept administrativ al acestuia, capacitatea administrativă este analizată în partea dedicată administrației publice și structurilor acesteia: la acel moment, prof. I. Iovănaș a tratat capacitatea administrativă exclusiv ca o instituție de drept material, nepreocupându-se de consecințele procesuale ale acesteia. Astfel, acesta arăta la vremea respectivă că organele administrative au, pe de o parte, capacitate administrativă și că, pe de altă parte, majoritatea lor au în plus și o capacitate civilă[19]. În mod firesc, un asemenea organ administrativ cu capacitate duală o va exercita pe cea de drept public atunci când intră în raporturi juridice de drept public și pe cea civilă, în ipoteza unui raport de drept civil.

În stabilirea regimului acestei capacități administrative, prof. I. Iovănaș o diferențiază de noțiunea de competență, subliniind că „în timp ce capacitatea de drept administrativ este proprie numai organelor administrative, competență au atât organele administrative, cât și structurile lor organizatorice și funcționale[20].”

2.             Capacitatea administrativă și teoria coparticipării procesuale în contenciosul administrativ

Intrarea în vigoare a Legii nr. 1/1967[21] în materie de contencios administrativ a accentuat problema calității procesuale pasive în procesele având ca obiect anularea actelor administrative nelegale, prin simplul fapt că aceasta nu cuprindea dispoziții care să reglementeze direct această materie. Lipsa de reglementare a condus însă la dezvoltarea unor teorii doctrinare care, în contextul analizei noastre, merită puțină atenție.

Plecându-se de la noțiunea personalității juridice, una dintre ideile vehiculate în doctrină a fost aceea că organele care sunt lipsite de calitatea de persoane juridice nu pot fi părți în procesele administrative, atunci când în cadrul acestora se pretind și despăgubiri[22]. Observăm în acest context că doctrina tindea să distingă între organele administrative lipsite de personalitate juridică și cele având personalitate juridică.

Necesitatea chemării în judecată, în calitate de pârât, a organului emitent, pentru ca acesta să-și poată exercita dreptul la apărare, a făcut obiectul Deciziei de îndrumare nr. 5/1970 a fostului Tribunal Suprem, care a stabilit în acest fel că, în toate situațiile în care se cer și despăgubiri alături de anularea actului administrativ nelegal, dacă organul emitent nu are personalitate juridică, părți în proces vor fi atât organul administrativ cu personalitate juridică, cât și organul administrativ emitent. Doctrina s-a exprimat în sensul că această decizie a avut ca efect recunoașterea capacității de drept administrativ tuturor organelor de stat, chiar în lipsa personalității juridice[23], însă această capacitate administrativă este limitată doar la anumite situații și aduce cu sine unele condiționări. Astfel, decizia amintită nu a lămurit dacă această capacitate administrativă se poate manifesta în mod autonom sau, din contră, este condiționată de coparticiparea alături de organul cu personalitate juridică, căci raportat la prevederile art. 1 și art. 17 din Legea nr. 1/1967[24], Tribunalul Suprem nu a stabilit o posibilă soluție pentru ipotezele în care fie particularul formulează un singur petit, având ca obiect fie anularea actului administrativ nelegal, fie doar despăgubiri.

(i) Pentru situația în care reclamantul solicită exclusiv anularea actului nelegal, două posibile soluții au fost propuse de aceeași autori. Prima, aceea în care emitentul fără personalitate juridică ar putea sta singur în justiție în calitate de pârât, a fost considerată criticabilă[25]. A doua, soluția contrară, se întemeiază pe argumente legate de necesitatea respectării art. 41 alin. (1) din vechiul Cod de procedură civilă[26] dar și de problemele ridicate în materia cheltuielilor de judecată ivite dacă ar fi fost acceptată prima soluție. Doctrina[27] a achiesat astfel la a doua soluție, considerând că, în situația în care reclamantul cere numai anularea actului nelegal sau obligarea la măsuri administrative, organul administrativ emitent nu va putea sta în judecată singur, ci numai în coparticipare cu organul ierarhic care are personalitate juridică.

(ii) A doua situație care nu se subsuma îndrumării date de Tribunalul Suprem era aceea în care se solicitau exclusiv despăgubiri, fie după ce în prealabil actul administrativ nelegal fusese anulat sau revocat, fie chiar fără să fi fost cerută în prealabil anularea acestuia. Pentru prima ipoteză, în mod absolut firesc, calitate procesuală pasivă avea doar organul cu personalitate juridică. În cea de-a doua, verificarea legalității actului urma să se facă pe cale de excepție, situație în care putea fi citat organul emitent în proces, calitatea sa procesuală pasivă fiind, din nou, condiționată de coparticiparea alături de organul cu personalitate juridică.

Iată deci că, în anii ‘70, teoria era aceea că nici chiar în ipoteza unui petit de anulare a actului nelegal, fără pretenții la despăgubiri, organul administrativ emitent nu poate sta singur în justiție ca pârât. Este conturată, așadar, o teorie a coparticipării procesuale speciale în litigiile de contencios administrativ.

Situația juridică a pârâtului în acest regim politico-juridic este, așadar, mai complicată decât cea sesizată în perioada interbelică; departe însă de situația aproape imposibilă de azi. Ea a avut la bază ideea că organele puterii de stat, respectiv organele administrației de stat, trebuie să fie persoane juridice, căci este de neconceput ca ele însele, în nume propriu, să nu poată juca un rol însemnat în viața juridică. Este adevărat că, în paralel, și unitățile administrativ-teritoriale aveau o asemenea personalitate juridică[28] însă, cum aceasta nu era recunoscută prin chiar Decretul nr. 31/1954 ci printr-o lege specială, ea era eclipsată, într-o mare măsură, de personalitatea juridică a organelor sale de conducere care acționau de cele mai multe ori în numele lor propriu. Or, în acest context două concluzii pot fi formulate cu privire la această perioadă:

a) indiferent de pretenția formulată de reclamant, dacă organul emitent al actului atacat avea personalitate juridică atunci doar acesta va figura în calitate de pârât în contenciosul administrativ;

b) dacă organul emitent nu avea personalitate juridică, atunci, în temeiul deciziei de îndrumare a fostului Tribunal Suprem (completată cu doctrina relevantă), acesta urma să fie chemat în judecată, dar întotdeauna alături de persoana juridică în numele căreia a acționat. De semnalat și faptul că acest lucru se întâmplă doar în situația organelor administrative, dar nu și a structurilor acestora, care, chiar dacă prin lege ar avea competența de a emite acte administrative ori a efectua alte măsuri administrative, cum ele nu au capacitate nici măcar restrânsă, ele nu puteau sta în niciun caz în judecată.

III.           Metamorfoza contextului politico-juridic și adaptarea teoriei la noile împrejurări

Ceea ce s-a întâmplat în anul 1989 a fost o schimbare de sistem. Organele puterii de stat (cele de partid), având personalitate juridică, au dispărut; organele administrației de stat, a căror personalitate juridică era de asemenea confirmată de lege, s-au transformat radical (de fapt, în noua reglementare, ele par să fi fuzionat cu cele din prima categorie). Ar fi fost de așteptat ca teoria capacității administrative să dispară; abilitățile sale cameleonice i-au permis însă nu numai să supraviețuiască, ci chiar să prospere: dar nimeni nu-și imagina că, alături de procedura prealabilă, va deveni unul din cei doi siniștri criminali în serie din contenciosul administrativ.

A.             O schimbare de decor

Astfel, la nivel teritorial (local și județean) conceptul de unitate administrativ-teritorială (județul, comuna, orașul, municipiul) apare ranforsat, acestea fiind înzestrate cu personalitate juridică prin chiar legile succesive de organizare administrativă. Consecința imediată a fost că organele administrative succesoare ale fostelor organe ale puterii, respectiv administrației de stat (care se bucurau inițial, așa cum am văzut, de personalitate juridică), au fost depersonalizate, private de aceasta. Situația creării consiliilor locale este ilustrativă pentru această transformare: după abrogarea Decretului-lege nr. 31/1954, niciun text de lege nu le-a mai recunoscut expres calitatea de persoană juridică.

Totodată, trebuie să remarcăm și modificările în ceea ce privește legile administrației publice, subsecvente anului 1989. În acest sens, dacă potrivit Legii nr. 69/1991 a administrației publice locale[29], consiliul local putea încheia acte supuse circuitului civil, în baza calității de persoană juridică a localității pe care o reprezenta[30] (o nouă sursă legală de ambiguitate juridică), Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale[31] prevedea în art. 21 teza a II-a faptul că „Unitățile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor și obligațiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat în care acestea sunt parte, precum și din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condițiile legii”. Această succesiune de modificări legislative expuse au condus nu numai la lipsirea consiliului local de personalitate juridică, ci și la conștientizarea publică a noii realități juridice: unitățile administrativ-teritoriale rămâneau, la nivel local, singurele persoane juridice de drept public recunoscute ca atare, direct prin lege.

Însă chiar în aceste condiții, mentalul judiciar a rămas identic (în sensul că organul emitent, având acea „capacitate administrativă/restrânsă”, trebuie chemat în judecată). S-a schimbat doar justificarea doctrinară și jurisprudențială care să susțină această teorie. Ideea de bază a rămas următoarea: chiar dacă nu are capacitate juridică deplină (căci nu are capacitate civilă, fiindcă este lipsit de personalitate juridică), întrucât exercită puterea publică, organul emitent are capacitate administrativă – rămasă restrânsă, căci pe cea civilă a pierdut-o[32]. Acesteia i s-a adăugat ideea respectării dreptului la apărare, potrivit căreia emitentul trebuie să își poată apăra propriul act[33].

Așadar, cele două noțiuni - capacitatea administrativă (restrânsă) și calitatea procesuală pasivă – păreau să se afle într-un „mariaj” extrem de fericit, în ciuda contextului legislativ principial defavorabil. Doar că, dacă ne raportăm la categoria „vecinilor” (care sunt influențați de consecințele acestei teorii) – reclamanții în litigiile de contencios administrativ, lucrurile par să fie extrem de deranjante pentru aceștia. În primul rând, remarcăm că teoria nu are un fundament legal. În plus, aplicarea în concret a acestei teorii face ca persoana vătămată să aibă o poziție dezavantajoasă în contenciosul administrativ, nemaiștiind pe cine să cheme în judecată. Or, această situație nu este, în mod evident, în consonanță cu liberul acces la justiție și cu principiul securității raporturilor juridice din perspectiva clarității dreptului. Acceptarea acestei teorii determină nu doar o multiplicare a pârâților, ci și o multiplicare a cheltuielilor de judecată, pentru toți participanții la procedură (reclamant, pârât, instanță) prin necesitatea depunerii tuturor documentațiilor în atâtea exemplare câte părți cu interese contrare sunt etc.

B.             Justificarea legală actuală a teoriei capacității administrative și o critică a acesteia

1.             Noțiunea de „autoritate publică”

Este binecunoscută, printre administrativiști, „odiseea” Profesorului Antonie Iorgovan ale cărui eforturi au determinat, inclusiv prin modificări constituționale, metamorfoza pârâtului în contenciosul administrativ din „organ al administrației de stat” în „autoritate publică[34]”, noțiune definită în prezent de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004: „orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică[35]”. O prevedere similară este o regăsim la art. 5 lit. k) C.adm.[36]: „autoritate publică – organ de stat sau al unității administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes public”.

Aceeași noțiune este folosită și în art. 13 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește procedura în fața instanței de contencios administrativ, în sensul că „[...] Autoritatea publică emitentă [s.n.] va comunica împreună cu întâmpinarea actul atacat împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei. Instanța poate solicita emitentului [s.n.] orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei”.

Pornind de la aceste texte legale, în esență doctrina arată că autoritățile publice vor fi cele care au, în principiu, calitatea de pârât în litigiile de contencios administrativ, ele fiind emitentele actelor administrative ilegale, însă numai alături de persoana juridică de drept public atunci când sunt solicitate și despăgubiri. În ceea ce privește relația dintre persoana de drept public și autoritatea publică emitentă, se arată că acesta este asemănătoare relației dintre persoana juridică de drept privat și organele sale de conducere[37]. Alți autori subliniază că, în vederea existenței calității procesuale pasive în contenciosul administrativ, este necesară mai întâi încadrarea corectă a emitentului actului în sfera noțiunii de „autoritate publică[38]”.

Însă cele mai detaliate și (cel puțin aparent) mai convingătoare explicații în această direcție le regăsim în două lucrări ai căror autori au fost, la momentul publicării acestora, judecători la secția de contencios administrativ și fiscal a instanței noastre supreme.

Primul dintre aceștia arată că, așa cum rezultă și din art. 13 din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă are calitate procesuală pasivă în cadrul litigiilor de contencios administrativ[39]. În acest sens, la primirea cererii, instanța dispune citarea părților și poate cere autorității al cărei act este atacat să îi comunice de urgență acel act, împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, prin urmare, ca regulă generală, autoritatea publică emitentă ar avea calitate procesuală pasivă iar nu persoana juridică de drept public, în jurisprudență înregistrându-se soluții contradictorii ca urmare a confuziei între personalitatea juridică și capacitatea de drept administrativ.

Calitatea procesuală este o consecință a calității de subiect al raportului juridic de drept administrativ iar condiția esențială pentru ca o structură administrativă să intre într-un raport juridic de drept administrativ o reprezintă competența. Pentru a avea calitate procesuală, este necesar și suficient ca autoritatea publică să aibă capacitate juridică de drept administrativ, adică să aibă competență. Competența reprezintă elementul cel mai important pentru definirea structurilor administrației publice și condiția esențială cerută structurilor administrative pentru a putea intra într-un raport juridic de drept administrativ și de a putea dobândi astfel calitate procesuală. Dar, subliniază autorul, atunci când într-un litigiu de drept administrativ există și capete de cerere privind repararea unor pagube materiale sau morale, este absolut necesar ca în raportul juridic respectiv să se afle entitatea care deține un patrimoniu în măsură să garanteze îndeplinirea obligațiilor ce vor fi stabilite de instanță. Deci, într-o astfel de situație, este necesar ca structura administrativă chemată în judecată să aibă personalitate juridică și nu doar capacitate juridică de drept administrativ, care, în acest caz, este o condiție necesară, dar nu și suficientă pentru dobândirea calității procesuale pasive.

Într-o altă lucrare, raportat la definiția noțiunii de autoritate publică din Legea nr. 554/2004, o primă observație care se impune este aceea că legea conferă calitate procesuală pasivă autorităților publice de stat sau locale, iar nu statului sau unităților-administrativ teritoriale, ca subiecte de drept public[40].

Aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogative de putere publică, asigurând organizarea executării și executarea în concret a legii, constituie capacitatea administrativă a autorității publice. Transpusă în plan procesual, capacitatea administrativă conferă capacitatea autorității publice de a sta în proces, indiferent dacă are sau nu personalitate juridică și, deci, personalitate juridică în sensul civil al noțiunii, împrejurare care se răsfrânge și asupra modului de aplicare a criteriului rangului autorității emitente în determinarea instanței competente[41]. Potrivit autoarei, din întreaga reglementare a procedurii contenciosului administrativ, în prezent rezultă însă că pârât poate fi autoritatea publică emitentă a actului atacat. Comuna, orașul, municipiul sau județul, ca persoane de drept public, cu patrimoniu propriu, ar putea fi chemate în judecată numai dacă acțiunea în contencios administrativ cuprinde și un capăt de cerere privind plata de despăgubiri pentru prejudiciul produs printr-un act nelegal al unei dintre autoritățile publice locale constituite în cadrul unității administrativ-teritoriale respective. Autoarea critică astfel o interpretare diferită a tezei capacității de drept public, din perspectiva analizei conținutului capacității de folosință și de exercițiu prin corelarea actelor normative speciale în materia dreptului administrativ cu prevederile Decretului nr. 31/1954, care a susținut că, atât de lege lata, cât și de lege ferenda, în litigiile de contencios administrativ ar putea sta în proces numai comuna, orașul sau județul, pentru că autoritățile publice locale nu au capacitate juridică, actele lor fiind actele persoanei juridice înseși[42].

2.             Critica acestei teorii

Sunt cel puțin trei observații care merită a fi făcute cu privire la această teorie:

(i) în primul rând, niciunul din textele legale precitate nu stabilesc în mod expres pârâtul în contenciosul administrativ. Altfel spus, cele susținute mai sus sunt doar teorii dezvoltate având ca puncte de plecare textele legale în discuție. În primul rând, a susține că regula de procedură după care autoritatea publică are calitate procesuală pasivă pentru simplul fapt că raportul juridic de drept material (administrativ) s-ar lega între autoritatea publică (emitentă) și cel vătămat, de vreme ce textul legal este formulat în sensul că „Orice persoană care se consideră vătămată [...] de către o autoritate publică [...]”, este la fel de riguroasă și de temeinic fundamentată juridic ca o deducție în sensul că, dintr-o normă ipotetică formulată astfel: „Orice persoană vătămată prin mușcătura unui câine fără stăpân are dreptul la despăgubire”, ar trebui să concluzionăm că, întrucât raportul juridic de drept material (civil) s-ar naște între persoana vătămată și câinele agresor, ultimul va dobândi negreșit calitate procesuală pasivă în litigiul declanșat din această cauză. Iar în ce privește art. 13 din Legea nr. 554/2004, singura (aparentă) certitudine ar trebui să rezulte din sintagma „autoritatea publică emitentă va comunica împreună cu întâmpinarea [s.n.] actul atacat (...)”, de unde ar rezulta că această autoritate este pârâtă în litigiu, de vreme ce ar fi obligată să depună întâmpinare. Însă trebuie remarcat faptul că această formă a textului legal a fost introdusă abia prin Legea nr. 212/2018[43], deci ar fi greu de susținut că doar din acest moment am avea un temei legal expres pentru teoria analizată. Iar opiniile doctrinare citate mai sus sunt anterioare acestui moment, întemeindu-se pe forma din acel moment al art. 13 din lege[44]; or, din această formă, nu rezultă expres că una dintre părți trebuie în mod obligatoriu să fie autoritatea emitentă, acesteia putându-i-se solicita comunicarea de urgență a actului atacat și în temeiul art. 298 alin. (1) C.pr.civ.[45], cu care art. 13 se completează, așa cum arată și art. 28 din Legea contenciosului administrativ. Iar în ceea ce privește modificarea textului de lege, survenită prin Legea nr. 212/2018, cel mai probabil legiuitorul a dorit să accentueze momentul până la care trebuie depus actul atacat, împreună cu documentația aferentă, (o dată cu întâmpinarea), iar nu calitatea de pârât a autorității emitente, deduse din obligația de a depune întâmpinare.

(ii) apoi, definiția legală a autorității publice este incoerentă prin aceea că textul de lege precitat asimilează persoanele juridice de drept privat cu entitățile de drept public fără personalitate juridică, ceea ce, în sine, constituie o sursă de ambiguitate, deci de incertitudine juridică. Astfel, o universitate privată acreditată, fiind autorizată să presteze un serviciu public, este considerată ea însăși autoritate publică; prin urmare, o hotărâre a senatului universității (organul său deliberativ) va avea ca emitent senatul, dar ca pârât în contenciosul administrativ universitatea, de vreme ce aceasta, iar nu organul său intern este considerat autoritate administrativă asimilată. Și atunci, de ce senatul nu poate sta în judecată ca pârât, iar consiliul local poate? De ce primului nu i se poate recunoaște capacitatea administrativă, iar ultimului da? Orice răspuns pare lipsit de rigoare. Dar un ministru are capacitate administrativă sau doar ministerul (care, în plus, are și personalitate juridică)?

(iii) în fine, definiția legală este insuficientă, întrucât nu pare a fi aplicabilă în toate situațiile în care în contenciosul administrativ se atacă un act sau un refuz nejustificat de a soluționa o cerere. Sau, cel puțin creează din nou discuții interminabile. Bunăoară, raportat la prevederile art. 121 alin. (1) din Constituție, coroborate cu cele ale art. 106-107 C.adm., potrivit cărora autorități ale administrației publice locale sunt consiliile locale alese și primarii aleși, este extrem de discutabil că ar avea această calitate și arhitectul-șef al unei unități administrativ-teritoriale, funcție reglementată prin art. 36 și urm. din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul[46], căci ar fi o interpretare care ar adăuga la Constituție. Sau, în cazul unei universități organizate de stat, este un abuz de limbaj să considerăm fie universitatea, fie rectorul ori senatul acesteia ca fiind „organe de stat” (căci de organe ale unei unități administrativ-teritoriale cu siguranță nu poate fi vorba). Prin urmare, în această ultimă ipoteză, cine poate fi considerat autoritate publică, astfel încât să aibă calitate procesuală pasivă în contenciosul administrativ în temeiul teoriei capacității administrative restrânse fundamentate pe conceptul de autoritate publică?

Sunt probleme pe care, în acest loc, doar le-am semnalat. Probleme care, însă, n-ar exista deloc (sau cel puțin și-ar găsi o rezolvare) dacă această teorie ar fi abandonată și ar fi înlocuită cu aceea a pârâtului cu personalitate juridică. Este problema de care ne vom ocupa în ultima parte a acestui studiu.

IV.          Cum arată viitorul?

A.             Un punct de cotitură

Așadar, avem o teorie al cărei fundament legal este cel puțin șubred, dar care fundamentează o jurisprudență constantă, vătămătoare pentru reclamantul care nu poate stabili întotdeauna care este „entitatea” considerată „autoritate publică”, pe care trebuie să o cheme în judecată. Lucrurile trebuie, fără îndoială, schimbate: momentul actual este cea mai bună șansă pe care o avem.

Analizând teoria dezvoltată de Ilie Iovănaș, am subliniat, încă acum zece ani[47], principalele neajunsuri ale acesteia. Între timp însă, au intrat în vigoare trei noi coduri (în această ordine): Codul civil (care, între altele, a abrogat prevederile Decretului nr. 31/1954, conținând, din perspectiva care ne interesează, reglementări mult îmbunătățite), cel de procedură civilă (care și el cuprinde prevederi importante în materia capacității procesuale) și, acum doi ani, și Codul administrativ (care, abrogând toate legile administrației publice, în principal Legea nr. 215/2001, cuprinde de asemenea reglementări superioare calitativ în materia personalității juridice de drept public și a capacității administrative). Astfel, teoria pe care am propus-o cu un deceniu în urmă, nu numai că se confirmă; ea iese întărită legal după adoptarea acestor noi reglementări fundamentale.

Pe de altă parte, intrarea în vigoare a unei noi legi, mai ales dacă este una fundamentală (un cod, bunăoară), ar putea fi un bun pretext pentru a șterge „cu buretele” tot ceea ce nu a mers bine sub vechea reglementare. O lege nouă, chiar cu același conținut ca cea veche, ar putea avea ca efect, prin chiar tehnica reiterării aceleiași norme, abrogarea cutumelor abrogatorii (deci care au avut ca efect înlăturarea de la aplicare, printr-o practică constantă în sens contrar), care s-au format sub imperiul legii vechi[48].

B.             Calitatea procesuală pasivă în contenciosul administrativ și cei trei piloni ai săi

Așadar, reglementarea procedurală în materia contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004, în lipsa unui Cod de procedură administrativă) stipulează expres, la art. 28, că prevederile sale se completează principial cu cele ale Codului civil și ale Codului de procedură civilă[49]. În plus, prevederile completatoare ale Codului administrativ sunt înafara oricărei discuții, devreme ce acestea reprezintă chiar dreptul material pe care, în caz de dispută, ar trebui să-l tranșeze legea contenciosului administrativ. Nu ne rămâne, deci, decât să le analizăm pe rând, urmând ca la final să vedem care este consecința corelării lor raționale.

1.             Codul civil

Noul cod a păstrat principiile vechiului decret în materia personalității juridice, însă conține prevederi legale mult mai clare (cel puțin cu privire la problema care ne interesează). Un raționament logic ar putea fi expus astfel:

(i) Art. 191 C.civ. este cel care definește regimul persoanelor juridice de drept public, stabilind că ele sunt înființate fie prin lege, fie prin act administrativ, dacă legea permite acest lucru[50]. În esență persoanele juridice fundamentale pentru organizarea administrativă (unitățile administrativ-teritoriale, ministerele, instituția prefectului etc.) se înființează prin lege; celelalte – servicii publice cu personalitate juridică aflate în subordinea autorităților locale etc. – se pot înființa și prin act administrativ al acestora. Coroborând această dispoziție cu art. 221 C.civ., observăm că regimul răspunderii acestor persoane de drept public este, în lipsa unor prevederi speciale, același cu cel al persoanelor juridice de drept privat[51]. Însă putem asimila nu doar regimul răspunderii pentru fapte juridice (ilicite, de regulă), ci și cel al răspunderii pentru actele juridice, între persoanele juridice de drept privat și cele de drept public. Căci, în temeiul art. 218 alin. (1) C.civ, actele juridice efectuate de organele de administrare ale persoanei juridice, sunt actele persoanei juridice înseși. În mod similar, potrivit art. 219 alin. (1) din același cod, „faptele licite sau ilicite săvârșite de organele persoanei juridice obligă însăși persoana juridică, însă numai dacă ele au legătură cu atribuțiile sau cu scopul funcțiilor încredințate”. Translatând aceste dispoziții în materia contenciosului administrativ, rezultă clar că actul administrativ aparține nu organului administrativ „emitent”, ci persoanei juridice de drept public.

(ii) Potrivit art. 209 alin. (2) C.civ., „Au calitatea de organe de administrare, în sensul alin. (1) [adică cele prin intermediul cărora persoana juridică își exercită drepturile și își îndeplinește obligațiile, [s.n., Ov.P., A.C.-L.], persoanele fizice sau persoanele juridice care, prin lege, actul de constituire sau statut, sunt desemnate să acționeze, în raporturile cu terții, individual sau colectiv, în numele și pe seama persoanei juridice”. În dreptul administrativ „atribuțiile” sunt „drepturi-obligații” dar, în rest, mecanismul este același: o persoană juridică de drept public își poate exercita conținutul capacității juridice generale fie printr-o persoană fizică (comuna, orașul, municipiul – prin primar, potrivit art. 223 alin. (2) C.civ. raportat la art. 154 alin. (6) C.adm.), fie printr-o persoană juridică – Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, potrivit art. 223 alin. (1) C.civ.). Iar între persoana juridică de drept public și organul său „de administrare” care devine, în materie, „organ administrativ”, sunt reguli similare mandatului (art. 209 alin. (3) C.civ.).

(iii) În fine o prevedere trecută cu vederea de toată lumea până în prezent se regăsește la art. 193 alin. (1) C.civ. („Efectele personalității juridice”), potrivit căruia „Persoana juridică participă în nume propriu la circuitul civil [...]”. În dreptul administrativ este binecunoscută sintagma „actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil”^[52]; în situațiile în care acest lucru se întâmplă într-adevăr, raportat la conținutul său patrimonial, prin corelare cu aceste prevederi legale se confirmă încă o dată ideea că adevăratul emitent al unui act administrativ nu poate fi decât o persoană juridică de drept public.

2.             Codul de procedură civilă

(i) În primul rând, din interpretarea coroborată a prevederilor art. 32 alin. (1) lit. a) și alin. (2) C.pr.civ. rezultă în mod clar ideea că pârâtul din orice litigiu trebuie să aibă capacitate procesuală, „în condițiile legii”. Or, această lege este, în primul rând, art. 56 C.pr.civ. care reglementează tocmai capacitatea procesuală de folosință. Potrivit alin. (1), poate fi parte (deci și pârât) orice persoană (fizică ori juridică, de vreme ce textul nu distinge), „care are folosința drepturilor civile”. Este textul care stabilește clar regula potrivit căreia capacitatea procesuală de folosință este parte a capacității generale de folosință, capacitate pe care Codul civil o denumește „civilă”. Pe de altă parte, orice excepție de la această regulă poate fi de asemenea stabilită tot prin lege, nefiind acceptabile derogări în temeiul unor teorii, cutume, jurisprudență constantă etc.

Însă art. 56 alin. (2) C.pr.civ., potrivit căruia „pot sta în judecată asociațiile, societățile sau alte entități fără personalitate juridică [s.n., Ov.P., A.-C. L.], dacă sunt constituite potrivit legii”, poate ridica întrebarea dacă nu cumva ar putea reprezenta un fundament al capacității administrative a autorităților publice. În ce ne privește credem că nu, sau, cel puțin nu asta a fost intenția legiuitorului nostru atunci când a adoptat acest cod; prin urmare, a încerca să susținem că avem un text de lege care permite chemarea în judecată a organelor administrative fără personalitate juridică ar fi artificială și forțată. Astfel, în primul rând observăm că această sintagmă „entități fără personalitate juridică” reprezintă un al treilea element dintr-o enumerare, primele două fiind asociații și societăți (de persoane, se subînțelege). Este greu de crezut că după înșiruirea unor denumiri de entități de drept privat să urmeze, subînțeles, unele de drept public, deși, teoretic, acestea din urmă sunt mai importante pentru viața socială decât cele indicate expres, căci acționează exclusiv în interes public. Este greu, deci, de înțeles de ce legiuitorul nu le-a recunoscut în mod expres, în anul 2012, nici în Codul de procedură civilă, și nici în Legea nr. 554/2004 care a fost modificată și ea în mod expres cu această ocazie, în condițiile în care se cunoștea (ori ar fi trebuit să se cunoască) jurisprudența adesea inconsecventă a instanțelor în această materie, asupra unei probleme juridice deosebit de importante, de care justițiabilii se lovesc aproape în fiecare speță. Apoi, este de neînțeles de ce niciunul dintre reputații autori de procedură civilă  nu susține vreo idee în acest sens, ignorând astfel, complet, problema amintită. În concluzie, singura interpretare rezonabilă a acestui text de lege este în sensul că el se referă strict la acele entități de drept privat, indiferent de denumirea lor concretă (asociații, societăți, fundații, organizații etc.) care, fiind constituite în mod legal, nu au nevoie de personalitate juridică (deci de un patrimoniu de afectațiune) pentru a funcționa^[53]. Codul de procedură civilă se corelează astfel cu Codul civil care la art. 188 reglementează o asemenea posibilitate.

(ii) O a doua prevedere importantă este cea conținută în art. 36 teza I C.pr.civ.: „Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății”. Astfel, deși analiza prezentului studiu își are centrul de greutate mai degrabă pe noțiunea de capacitate, în realitate, pragmatic vorbind, chestiunea care interesează cel mai mult este aceea a stabilirii calității procesuale pasive în contenciosul administrativ, iar acest text legal reprezintă cheia problemei (sau, măcar, una dintre ele, dacă admitem că sunt mai multe lacăte de descuiat): mai întâi trebuie să determinăm subiecții raportului juridic de drept material, pentru a stabili cu ușurință ulterior pe cei ai raportului procesual. Căci ele se identifică perfect.

3.             Codul administrativ

În contextul legislativ creat de intrarea în vigoare a Codului civil și a celui de procedură civilă, în anul 2019 a fost adoptat și Codul administrativ. Și acesta aduce câteva prevederi importante pentru calitatea procesuală pasivă în contenciosul administrativ.

(i) Astfel, art. 96 C. adm. confirmă practic faptul că, la nivel local, persoana juridică de drept public este unitatea administrativ-teritorială^[54]; desigur, la rândul său, aceasta poate înființa prin act administrativ, dacă legea permite, alte persoane juridice de drept public, cu competență la același nivel local (art. 194 alin. (1) lit. a) C.civ. coroborat cu art. 129 alin. (3) lit. e)  C.adm.). Acestea au patrimoniu și buget propriu (art. 88 și art. 96 alin. (1) C.adm.). În plus, potrivit art. 96 alin. (3) C.adm., „Unitățile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor și obligațiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat în care acestea sunt parte, precum și din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condițiile legii [s.n.]”. Trecând peste prima parte a textului, care și ea indică aceeași idee în sensul că, deși drepturile și obligațiile contractuale aparțin unității administrativ-teritoriale, fiind însă exercitate în mod efectiv prin intermediul persoanelor fizice care ocupă funcțiile (organele) de conducere ale acesteia (primarii, consiliile locale/județene, președinții acestora din urmă), sintagma „raporturile cu alte persoane fizice sau juridice” este una capitală pentru ceea ce dorim noi să dovedim. În mod evident, deși există și raporturi juridice de natură civilă între autoritățile locale și particulari, majoritatea acestor raporturi sunt administrative, de putere publică, și iau naștere (ori se modifică/sting) prin intermediul actelor administrative. Iar acestea, așa cum am văzut deja, se emit în mod nemijlocit de către organele administrative cu competență în acest sens (consilii, primari dar și orice alte organe dacă li se recunoaște prin lege o anumită competență de decizie), dar nu în numele lor propriu ci, după cum se poate observa și din acest text, în numele unității administrativ-teritoriale pe care o reprezintă, acestea fiind și titularele drepturilor și obligațiilor care rezultă din aceste acte administrative! Altfel spus, dintr-o autorizație de construire emise de primarul comunei X în favoarea cetățeanului Y se naște un raport juridic administrativ (de drept material) între comuna X și cetățeanul Y. Și atunci, în caz de litigiu, oare în temeiul art. 36 teza I C.pr.civ., precitat, oare raportul juridic de drept procesual nu ar trebui să lege aceleași subiecte de drept? Oare calitatea procesuală pasivă în contenciosul administrativ nu aparține, prin urmare, tot comunei X?

(ii) Un alt text interesant este acela al art. 109 C.adm.^[55]. Din interpretarea alin. (1) și (2) ar rezulta două idei clare: prima, că doar unitatea administrativ-teritorială este parte într-un proces; a doua, că aceasta se face prin intermediul primarului, respectiv al președintelui consiliului județean, care sunt doar reprezentanți, iar nu veritabile părți. S-ar putea aduce contraargumentul că acest text se referă doar la primari/președinți de consilii județene, și nu și la consilii (locale ori județene), care, în tăcerea legii, ar putea sta în justiție în nume propriu. În realitate însă, lucrurile stau diferit, inclusiv în viziunea legiuitorului, fapt vizibil din analiza alin. (3) al art. 109, din care rezultă, în esență, că această atribuție poate fi delegată de către primar unui consilier juridic sau avocat. Important însă este nu ceea ce spune acest text, ci ceea ce elimină el din textul similar anterior în vigoare: potrivit art. 21 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, „Primarul, respectiv președintele consiliului județean, poate împuternici o persoană cu studii superioare juridice de lungă durată din cadrul aparatului de specialitate al primarului, respectiv al consiliului județean, sau un avocat care să reprezinte interesele unității administrativ-teritoriale, precum și ale autorităților administrației publice locale respective, [s.n.] în justiție”. Altfel spus, dacă acest text de lege admitea implicit că și autoritățile publice locale ar putea sta în justiție, (în sine o anomalie), prin eliminarea acestei prevederi a devenit o certitudine faptul că, în plan local, doar unitatea administrativ-teritorială poate fi parte într-un litigiu, și nu și autoritățile publice locale lipsite de personalitate juridică.

(iii) În fine, un alt articol din Codul administrativ care la prima vedere poate părea banal, este și el de natură să deschidă calea spre renunțarea la teoria adânc înrădăcinată în mentalul juridic, mai ales dacă îl corelăm cu ultima idee expusă mai sus. Astfel, art. 5 lit. o) definește chiar noțiunea de „capacitate administrativă”, ca fiind „ansamblul resurselor materiale, financiare, instituționale și umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială, cadrul legal care reglementează domeniul de activitate, precum și modul în care acestea sunt valorificate în activitatea proprie potrivit competenței stabilite prin lege”. La o primă vedere asupra textului legal, nu putem să nu observăm că definiția nu prezintă nicio legătură cu teoria capacității administrative consacrată pe cale doctrinară și jurisprudențială. Această lipsă de concordanță ar putea fi însă un bun pretext pentru a abandona noțiunea – dar nu în sensul de a nu recunoaște acest tip de capacitate ca parte a personalității juridice de drept public, ci în sensul că nu ar trebui să-i recunoaștem autonomie conceptuală.

⁂

Iată, deci, că trei coduri recent intrate în vigoare conțin prevederi care converg înspre aceeași concluzie: organul administrativ „emitent” al actului atacat nu are capacitate și, deci, nici calitate procesuală pasivă în contenciosul administrativ, în nicio situație. Chiar dacă singura pretenție a reclamantului este aceea de anulare a unui act administrativ, ea trebuie îndreptată împotriva unei persoane juridice de drept public; cât de stridente par, în aceste condiții, soluțiile jurisprudențiale care declară inadmisibile acțiunile formulate fără introducerea în cauză a acestei autorități emitente … Am putea, desigur, să formulăm acțiunea împotriva tuturor entităților susceptibile de a fi chemate în judecată, ca o „plasă de siguranță”, însă asta s-ar putea să coste scump. În fine, dilema, (a alege, dintre cele două alternative, „răul cel mai mic”), înseamnă incertitudine, iar aceasta din urmă este în sine o situație blamabilă, ilicită, căci este contrară unui principiu de drept în mare vogă: cel al securității raporturilor juridice.

V.            În loc de concluzii

Cea mai simplă concluzie care ar putea fi formulată ar fi o propunere de lege ferenda: legea de procedură (ideal ar fi aceea specială, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ) să stabilească expres calitatea procesuală pasivă în materie: persoana juridică de drept public al cărei organ administrativ (intern) a emis actul atacat ori, după caz, are competența să soluționeze cererea reclamantului, aceasta fiind și adevăratul „autor” al actului ori refuzului în cauză. Această persoană juridică poate fi identificată relativ facil în proximitatea emitentului (din chiar denumirea organului administrativ: Consiliul local al Comunei X, cu diligențe minime vom ști că este vorba despre comuna în cauză). În situații puțin mai dificile însă, se impune să urcăm pe scara ierarhică până la nivelul la care regăsim o persoană juridică de drept public: un serviciu public aflat în subordinea unui minister va atrage răspunderea (și, implicit calitatea procesuală pasivă) a acestuia din urmă. În situația extremă, s-ar putea să constatăm că persoana juridică de drept public responsabilă este Statul Român.

De lege lata … soluția ar fi aceeași! Ea reprezintă o teorie juridic corectă, cu fundamente legale coerente, o teorie care simplifică accesul la instanța de contencios administrativ, risipește incertitudinea și reduce cheltuielile actului jurisdicțional. Totodată, aceasta ar conduce la o uniformizare a practicii judiciare în materie[56], de natură să stimuleze încrederea reclamantului în actul de justiție. Însă pentru asta e nevoie să trecem peste orgoliul care ne împiedică să recunoaștem că am greșit, până acum, de atât de multe ori...

⁂

„Brambureală”: un substantiv cu puține șanse să fie utilizat în titlul unui studiu care se consideră științific, publicabil într-o revistă universitară cu stricte criterii de selecție; totuși, este greu, dacă nu imposibil, ca în cazul de față să fie găsit un altul care să exprime la fel de exact situația existentă azi în litigiile de contencios administrativ: un climat haotic, cauzat, între altele, și de superficialitatea cu care au fost tratate lucrurile de către cei în măsură să facă ordine în materie – legiuitorul, doctrina, jurisprudența.

Până la „farmacie” mai este drum lung: nu ne mai rămâne decât speranța că vom ajunge, cândva, la destinație și entuziasmul celor aflați la începutul călătoriei.